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警钟长鸣
专家称部分地方腐败已发展到系统性程度

  

  2009年04月27日15:12 新华网                          09.5.4转自中科院清风网

    被称为反腐“成功战略”的预防腐败,在地方挂牌后将进入纵深推进阶段。目前我国预防腐败工作开展可能存在哪些体制机制问题,如何确保预防腐败工作取得实效?半月谈记者专题采访了清华大学廉政与治理研究中心主任、中国监察学会常务理事任建明。

    半月谈记者:设置专门的预防腐败局对我国反腐工作能够带来哪些促进?

    任建明:从各国反腐败实践特别是反腐败成功的实践来看,反腐败工作主要包括三大专业工作,即惩治、预防和教育。惩治就是对于已经发生了的腐败犯罪行为进行调查、起诉和惩处。预防是着眼于未来,主要是通过制度、体制改革或业务流程创新,减少腐败机会,弱化腐败动机,从而使腐败不能或不会发生,至少是显著地减少腐败发生的可能性。教育是通过教育、培训等各种方式,让人们充分认知腐败的危害以及廉洁的重要性,提高廉洁意识。惩治、预防和教育工作的功能不同,比较形象但不完全准确的比喻就是分别使人不敢、不能和不想腐败。这三项反腐败工作相互支撑,缺一不可。在三项反腐败工作中,预防也被称之为反腐败成功战略。相对而言,惩治只是使人不敢腐败,并没有消除腐败产生的深层原因;教育的目标虽定位于使人不想腐败,但终究是软约束,依赖于被教育者的自律。

    设置专门的预防腐败局是落实反腐败预防工作的组织保证,当然很重要。但是,预防工作能否落到实处,真正达到预防的目的,光成立机构是远远不够的。这个机构是否具有足够的权威,是否具有足够的专业人力资源,体制上是否顺当等等,都是很关键的问题。

    半月谈记者:目前我国反腐败工作是否存在某种体制机制问题?

    任建明:我国的反腐败体制,主要是指反腐败机构设置及运作,存在着不少问题。主要的问题是“条块分割”——横向上有多个反腐败机构,隶属于党、政、司法等不同的系统;纵向上划分为多个层级,分别隶属于各级政府,从而使反腐败的权威和人力资源都过度地分散,难以发挥规模效应或者所谓的合力作用。

    如何来改变这个存在问题的体制?简单地说就是从横向和纵向两个维度上彻底整合反腐败机构。具体地说,横向上整合,类似于1993年纪检和监察的合署办公,但要更彻底,不是合署,就应当成为一个机构;纵向上实现彻底的垂直,垂直化改革之后,可以设立派出机构,但最好不是和现有的地方政府一一对应,而是分片设立派出机构,越往基层,片要越大。

    从预防工作来看,新成立的预防腐败局承担预防工作,而检察院已经设立近10年的预防职务犯罪机构也承担预防工作。从甘肃省开始,能不能把这两个机构整合起来,至少是以某种方式加强它们之间的合作,人力统一调配和使用?我的看法是,省级的预防局还勉强可以设立,但省以下就千万别再设了。我国检察院系统从事预防工作的专职检察官在全国有4000多人,这是一支很大的队伍。但分散到全国,一撒胡椒面,就显得很少了,很难形成专业的预防队伍。而国家预防腐败局只有30个编制,部、局、处等各级干部要占用不少编制,容纳专业人力资源的空间很有限。但是,如果能把全国的预防人力资源整合起来,绝对能满足现实需要。这就是为什么要改革反腐败体制的简单道理。

    半月谈记者:从已经公开的信息看,预防腐败局的功能同纪检系统、检察机关内设的宣教部门在宣传教育上有重合之处,是否会造成职能重叠?如何整合发挥更大效用?

    任建明:这可能只是组建预防腐败局机构过程中的一个表象。根据前面的介绍,预防和宣教(反腐败教育工作)完全是两类工作。两类工作都各有自己的很强的专业要求。比如,香港廉政公署的防止贪污处(The Corruption Prevention Department)是从事腐败预防工作的专门机构。该机构现在大约有50人,主要是管理专家、建筑师、律师、工程师、会计师、系统分析专家、计算机专家等等。由于他们是不同领域的专家,才可能知道各自领域中腐败的制度、体制原因到底在哪里,如何去预防。

    半月谈记者:宣传、教育多被认为是“虚事”。预防腐败局如何虚事实做,您有什么样的建议?对于务虚的评价同样比较难,对于预防腐败局的工作,确定何种评价机制比较合理?

    任建明:宣传、教育并不是“虚事”,预防腐败就更是硬而实的工作了。针对上述谈到的预防工作的功能定位,预防工作的成效大小主要就是要看到底在多大程度上减少了腐败。以干部选拔任用和工程建设两个领域为例,预防了几年之后,假如这两个领域仍然是腐败案件高发领域,就可以说明在这两个领域的预防是没有成效的,或者是失败的;反之,就是很有成效的,是成功的。

    需要强调的是,预防腐败工作本身是很硬的工作,当然一定要评估。没有评估,任何工作都做不好。

    半月谈记者:一种悲观的观点认为,现今部分地区群体性职务犯罪等现象高发,腐败已成风气。在这种情况下,成立预防腐败局,对此难以有明显改观。您怎么看?

    任建明:我承认,至少是在一些地方或部门,腐败是日益严重了,已经发展到群体性或系统性的程度。照理说,如果惩治有效,可以在一定程度上遏制或控制腐败的蔓延。预防工作也可能遇到和惩治工作完全相似的情况。因此,寄希望于成立一个具体的执行机构就能彻底改变状况,显然是不现实的。

    我并不是要为成立预防腐败局辩护,我的真实意思是说:如果解决不了深层次的问题,预防机构宁可不要设立。因为结局可能是比较清楚的:没有多大效果。既然没有什么效果,又何必去浪费人力和财政资源呢?

    当然,我也不赞成完全悲观、无所作为的态度。正确的态度是找到我国腐败难以得到有效治理的深层原因,再从深层原因上下手。这一深层原因,据我个人的长时间观察,就是“反腐败生产力”一直受到严重束缚。除了增设机构和人员以增加“反腐败生产力”,要寻求制度上的改革和创新来解放“反腐败生产力”。怎么改革,上面谈到的从横向和纵向两个维度整合反腐败机构,就是一项重要的体制改革工作。当然,通过深化改革“权力过分集中”的体制,不断增加反腐败机构的独立性也是一项重要的体制改革工作。(宋常青)

    来源:半月谈